Viele Jahre lang schickte das Nahrungsmittelhilfeprogramm der indonesischen Regierung Säcke mit Reis in die Dörfer, wo lokale Führer sie jeden Monat an arme Einwohner verteilen sollten. Aber vor etwa fünf Jahren hat Indonesien das geändert. Anstelle von Reissäcken wurden Rabattkarten an die Armen verschickt, um die entsprechende Menge an Lebensmitteln in lokalen Geschäften in der Nachbarschaft zu kaufen.
Der Übergang zur digitalen Technologie hat große Auswirkungen: Plötzlich erhielten die Millionen von Indonesiern, die an dem Programm teilnahmen, in 81 Prozent der Fälle die ihnen zugeteilte Gesamtmenge an Nahrungsmitteln, so eine Studie, an der MIT-Ökonomen mitgewirkt haben. Im Gegensatz dazu erhielten die Menschen unter dem alten System nur in 24 Prozent der Fälle die volle vorgesehene Menge an Nahrung, wahrscheinlich weil Teile des Reises vor Ort an viele Menschen abgegeben wurden, die formal nicht für das Programm in Frage kamen. Rabattkarten gaben den Armen die Möglichkeit, Lebensmittel selbst zu kaufen, anstatt sich darauf zu verlassen, dass die Regierung ihnen Reis liefert.
sagt Benjamin Olken, Ökonom am MIT und Co-Autor eines neuen Papiers, in dem die Ergebnisse der Studie detailliert beschrieben werden. “Das ist die große Wirkung des Wechsels, und das führt zu einer enormen Verringerung der Armut.”
Für die ärmsten 15 Prozent der Familien zu Beginn der Studie reduzierte der Wechsel zu Debitkarten die Gesamtarmutsquote um 20 Prozent. Die Forscher fanden dies heraus, indem sie eine randomisierte kontrollierte Studie durchführten und die Ergebnisse verschiedener Ansätze während der schrittweisen Umsetzung des neuen Programms durch die Regierung verglichen.
„Die Auswirkungen erwiesen sich als ziemlich signifikant“, sagt Abhijit Banerjee, Ökonom am MIT und Co-Autor des Papiers. „Das ist der Vorteil einer randomisierten kontrollierten Studie, anstatt herumzusitzen und über mögliche Ergebnisse zu spekulieren.“
Das Paper „Electronic Food Vouchers: Evidence from a Large-Scale Experiment in Indonesia“ ist in der aktuellen Ausgabe von erschienen American Economic Review.
Die Autoren sind Banerjee, Ford Foundation Professor of International Economics am MIT und Mitbegründer des MIT Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL). Rima Hanna Ph. D. ’05, Professorin an der Harvard Kennedy School und wissenschaftliche Direktorin von J-PAL Southeast Asia; Olkin, Gene Berkowitz Carleton, Dennis William Carleton Professor für Mikroökonomie am MIT und Direktor von J-PAL; Ilan Satriawan, Ökonom an der Gadja Mada University in Yogyakarta, Indonesien und Vorsitzender der Policy Working Group des National Team to Accelerate Poverty Reduction (TNP2K), einer Regierungsbehörde in Indonesien; und Sudarno Soemarto, Senior Research Fellow am SMERU Research Institute in Jakarta, Indonesien, und Policy Advisor bei TNP2K.
Indonesien hat ein eigenes Nahrungsmittelhilfeprogramm namens Rastra eingerichtet. Vor der letzten Änderung im Jahr 1998 zielte es auf etwa 15 Millionen Haushalte ab. Vor der Umstellung sollten diese Familien einen 10-Kilo-Sack Reis pro Monat erhalten, etwa 6,5 Prozent des Einkommens, das benötigt wird, um über die Armutsgrenze zu steigen.
Da Reis offenbar ziemlich oft zu relativ wohlhabenden Familien wandert, beschloss die indonesische Regierung 2017, mit einem Debitkartensystem zu experimentieren. In Geschäften in der Nachbarschaft können die Leute mit ihren Karten sowohl Reis als auch Eier kaufen, zu einem Preis, der einem 10-Kilogramm-Sack Reis entspricht.
Während des Starts des neuen Programms wählte die indonesische Regierung 42 von 105 Provinzen nach dem Zufallsprinzip aus, um das Programm im Jahr 2018 zu erhalten, ein Jahr bevor die anderen Provinzen umgestellt wurden. Dadurch entstand ein echtes Experiment, da die simultanen Ergebnisse des neuen und des alten Systems unter ähnlichen Bedingungen verglichen werden konnten. Indonesische Beamte selbst erkannten, dass dies die Möglichkeit einer strengen Studie eröffnete, und sie sprachen mit Wissenschaftlern darüber.
„Sie erkannten, dass eine schrittweise Einführung wie diese eine Gelegenheit bot, Zufälligkeit in das Richtliniendesign einzubauen“, sagt Olken. Alle Co-Autoren haben umfangreiche Feldforschung auf dem Gebiet der Entwicklungsökonomie in Indonesien durchgeführt; Banerjee, Hana, Olken und Sumarto haben an mehreren früheren Studien mitgearbeitet, darunter Papiere aus den Jahren 2018 und 2019 über die staatliche Lebensmittelverteilung in Indonesien, und Satriwan ist ein Experte für Programme zur Armutsbekämpfung, der unter anderem die Auswirkungen von Mangelernährung untersucht hat. J-PAL unterstützt strenge Feldversuche und Bewertungen von Programmen zur Armutsbekämpfung; Einer der Vorteile der dauerhaften Arbeitsbeziehungen, die von Wissenschaftlern in Indonesien aufgebaut wurden, ist gerade das gestiegene Interesse der Regierung an bahnbrechenden Bewertungen ihrer Arbeit.
„Es ist eine sehr faszinierende Geschichte darüber, wie Forscher und Regierungen zusammenarbeiten, um strenge Bewertungen in Programme einzubauen“, fügt Olken hinzu. “Es spiegelt nicht nur unsere eigenen Interessen an diesem Projekt wider, sondern im weiteren Sinne, wie J-PAL mit politischen Entscheidungsträgern zusammenarbeitet.”
Um die Studie durchzuführen, arbeiteten die Wissenschaftler auch mit indonesischen Beamten zusammen, um neue Fragen zur nationalen Familienumfrage der Regierung hinzuzufügen. Daraus können die Forscher Antworten auf die tatsächlichen Auswirkungen der Programmänderung erhalten, einschließlich des erstaunlichen Anstiegs von 24 Prozent auf 81 Prozent in der Rate, mit der Familien ihre vollen Essensrationen erhalten. Etwa 97 Prozent der Haushalte gaben außerdem an, mehr Reis zu konsumieren, während der Eierkonsum leicht zunahm.
Das Programm vermied auch eine potenzielle Falle – dass das Programm durch die Erhöhung der Nachfrage nach Reis in ländlichen Gebieten auch zu einem Preisanstieg führen könnte. Die Wissenschaftler stellten nur einen marginalen Preisanstieg fest. Auch die Verwaltungskosten des Programms sind von bereits niedrigen 4 Prozent auf weniger als 2 Prozent gesunken.
Das bemerkenswerteste Ergebnis kann jedoch sein, dass die Zuteilung der Debitkarten reibungslos und ohne Probleme bei der Einhaltung des Programms durchgeführt wurde.
„Die Regeln halten sich“, sagt Banerjee, der den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften 2019 zusammen mit Esther Duflo vom MIT erhielt.
„Technologie macht es schwer, sich zu ändern“, bemerkt Olkin über das Programm. “Wenn Sie tun [preferential distribution] Etwas schwieriger, lohnt sich nicht. Was an dem Papier auffällig ist, ist diese Anziehungskraft auf die vollständige Einhaltung, wobei etwa 80 Prozent der Menschen den vollen Betrag erhalten, auf den sie Anspruch haben.”
Es werden sicher Fragen darüber bleiben, wo die Kürzungen des Programms in Bezug darauf definiert werden, wer Nahrungsmittelhilfe erhält. Wenn dieses Programm umgerüstet wird, haben einige Menschen direkt über der offiziellen Berechtigungsgrenze des Programms, die möglicherweise Reis erhalten haben, der nicht für sie bestimmt ist, möglicherweise weniger Nahrung als zuvor.
„Es gibt kein perfektes Zielsystem“, sagt Olken. “Im Internet zeigen wir, dass die Fokussierung auf die Armen die Armut verringert und dabei hilft, Regierungsziele zu erreichen, aber es bedeutet, dass andere verlieren. Daher stellt sich die Frage: Können Sie die Ausrichtung auf Menschen weiter verbessern, um die Ausgrenzung zu verringern und sicherzustellen dass alle, die in der gestrigen Ausgabe etwas brauchen, etwas bekommen? Das könnte etwas für zukünftige Forschung sein.“
Olkin stellt jedoch fest, dass vorerst die bloße Wirksamkeit des Debitkartenansatzes die Diskussion über das Programm, seine Ziele und seine Wirksamkeit informiert hat. “Ich denke, das Verständnis dieser Ergebnisse prägt die politische Debatte”, sagt er.
Die Studie wurde von der australischen Regierung, den Development Innovation Ventures von USAID und der J-PAL Governance Initiative unterstützt.